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在国务院建立初期，似乎有意区别国务院常务会议与全体会议的功能，将常务会议置于辅助全体会议的地位上。
刑法学理论认为，自然犯是自体恶，违反的是自然义务，而法定犯罪是禁止恶，违反的是法定义务。譬如，下级公务员明知上级公务员之命令违法，但却误以为只要依命令行事，即可阻却违法。
[34] BGHSt.40,257,264.转引自洪家殷：《论行政罚之禁止错误——以行政罚法第8条之评析为中心条》，载《东吴法律学报》2008年第20卷第4期，第44页。后者间接禁止错误，系是指行为人误以为有阻却违法事由存在，导致认为其行为为法所允许。[41] 但是，禁止恶则有所不同，禁止恶具有较强的政策性。[27]为了通过法律来控制社会，国家主义推定每个公民都必须知道法律。归纳起来，这可能是基于如下考虑。
实践中，它主要包括：（1）行为人完全不知道存在禁止规范，如行为人不知道是禁烟区。所谓自体恶，指的是对人类良心的违背，而良心是人人都有的，因此行为人对于是否可以作出自体恶的行为，是自然知晓的，它只需按照良心行事便可，自然义务所禁止的也都只是良心需要谴责的事项。因此，这种研究思路只能解决党政融合机构的被告资格和权利救济问题，反而忽视了整体性权力运行过程的法治化问题。
另一方面，无论是党政分开还是党政融合，针对特定的行政领域，党的机构都在事实上主导着行政过程，特别是在行政决策层面。(二)党政机构融合带来的挑战 第一，党政机构融合冲击了行政主体概念及其所支撑的行政救济制度。这一差别意味着，国家意志的表达并不是在立法之后就全部完成，到了行政机关那里只剩下对法律纯粹的执行了。有的场合，是在威尔逊与古德诺的政治—行政两分法意义上谈论行政，指的仅仅是政府中的事务子系统/官僚制(official executive/bureaucracy)，是小行政。
既有的行政法理论主张从形式标准入手，强调党政融合机构对外行使职权必须使用行政机关名义，但这仅解决了行政救济问题，并不能回应有关组织结构和权力运行中的新问题。(33)张康之：《对政治与行政二分原则的审查》，《国家行政学院学报》2001年第4期，第27-31页。
①封丽霞：《法治与转变党的执政方式——理解中国特色社会主义法治的一条主线》，《法制与社会发展》2015年第5期，第17-31页。为此，学界普遍认为合署合并的党政机构，在对外做出影响相对人利益的行政行为时，也须以行政主体的名义并按法定程序进行。从党的领导实践考察，党的领导包括四个层面： 第一，党的执政。这里所说的政治判断，并不是指那些在执行法律的过程中需要作出的裁量，而是指那些不能被归入法律执行范畴的、带有价值判断的政治决策。
而随着行政国家的兴起，立法和执法之间的这种中间地带变得越来越广阔，不仅需要衔接转换，甚至需要填充。内容提要：党政合并设立、合署办公的机构改革，对中国行政法理论和制度造成了冲击。因为，移植自欧洲大陆法系的中国行政法学在对待党政关系上，是以西方的政党执政模式为前提假设的。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公
政治领导和思想领导是宏观层面的，指的是通过思想上的教育、号召和政治上方针政策的引领、指导，依托党的政治和思想权威，使包括各国家机关在内的全国人民统一理想信念。党的领导应通过党的执政来实现，将党的领导寓于党的执政之中。
中国共产党自改革开放以来的意识形态构建，采取的正是通过执政有效性积累合法性的路径，作为党指导思想之一的三个代表重要思想所揭示的正是这一点。(42)那些调整行政中的政治的党内法规，无疑就属于党的领导类法规，其功能主要是限制和规范党的组织、党的领导干部在行政过程中政治决策权的行使。
第二种研究视角代表了主流学说，并具有相当的说服力。但中国的党政关系形态与西方明显不同，执政党通过多元政治嵌入机制乃至党政融合方式，实际上主导着行政过程。⑦朱光磊、周振超：《党政关系规范化与党的执政能力建设》，《中国党政干部论坛》2005年第1期，第14-17页。(43) 实际上，行政领域存在着许多兼具国法和党规双重属性的规范，早已被纳入行政法学的研究视野。如上文所述，党的机构事实上对行政过程直接或间接地发挥主导作用，但为了减少对执政合法性的冲击，在责任的分配上又将其置于相对超然的地位。为此，学界普遍认为合署合并的党政机构，在对外做出影响相对人利益的行政行为时，也须以行政主体的名义并按法定程序进行。
有的场合，是在威尔逊与古德诺的政治—行政两分法意义上谈论行政，指的仅仅是政府中的事务子系统/官僚制(official executive/bureaucracy)，是小行政。但如果否认其行政主体地位，这些行为是否需要接受行政法的调整？不服这些行为能否寻求行政救济？一系列棘手问题就会接踵而至。
朱程斌、李龙：《党内法规地位的法治辨析——从规范的角度分析》，《理论月刊》2018年第1期，第123-129页。其逻辑起点是民主代议制，即通过民主机制产生代议机关，代议机关制定法律，行政机关执行法律，并就此接受代议机关、司法机关的监督。
本文提出的对行政过程中的党政角色进行实质性区分、问实而不循名的思路，无论在机构改革之前还是之后，无论某个领域的党政机构是否合设、合署，都是适用的，都能保持一贯性和稳定性。古德诺也早就指出，由于政治与行政的划分不是绝对的，需要找到使两者协调一致的办法，这个办法就是政党。
对于维护党的执政地位，这种安排可以避免使党的组织处于矛盾的焦点，避免使整个政治体制绷得太紧，体现了一定的弹性和灵活性。(47)参见曹鎏：《论我国行政问责法治化的实现路径》，《中国行政管理》2015年第8期，第42-45页。(39)参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，《人民法治》2018年第Z1期，第45-48页。很多学者认为，执政是党的领导的最主要方式，甚至是唯一方式。
(31)参见[美]弗兰克·J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第11页。另一方面，无论是党政分开还是党政融合，针对特定的行政领域，党的机构都在事实上主导着行政过程，特别是在行政决策层面。
在此基础上进一步讨论党内法规在整个中国特色社会主义法治体系中的地位和作用等问题。如果不问责，则事件引发的合法性压力难以消解，影响执政权威。
正如学界所指出的，中国共产党不仅是执政党，还是领导党，不能简单地从执政的角度来安排执政党与国家的关系，相反，必须充分考虑党的领导制度的内在规定性。需要注意的是，西方的政党执政模式必须具备两个前提条件：一是间接执政，即政党的成员通过民主机制进入国家机器担任公职，在履职过程中贯彻政党的政治理念。
一方面，如同政治—行政二分法的批评者所指出的那样，行政系统利用其任期、专业知识、人员规模、时间精力、信息来源等优势在政策制定中拥有了越来越重的话语权，使得行政日益政治化，(32)甚至于事务官都扮演起了政治角色，以至于新公共管理学派主张将部分高级事务官改为政治任命。自2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》将党内法规体系建设纳入中国特色社会主义法治体系以来，法学界围绕党规和国法之间的关系已经展开广泛的研究，但现有的讨论基本还是在党规管党与国法治国的前提下展开的。因此，领导行政过程中的政治决策和法律执行两种活动，对于这些官员来说，是一个人分别扮演两重角色。此外，立法机关对政府的执行能力常常过于乐观，法律数量的膨胀造成政府难以充分执行，这等于又把选择权交回政府手里，这种选择无疑也属于政治判断的范畴。
政治合法性是结果导向的，其核心是以人民的认可度为核心衡量标准的执政绩效，因为把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念，代表了当代社会对于合法性概念的最一般、最普遍的认识(36)。在中国，执政党通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等多种方式深度介入了国家治理过程。
在新的历史时期，党适时提出国家发展和民族复兴的新目标，进一步巩固了党的领导地位。那么，行政的合法性基础何在呢？在经典民主理论中，政府执行的是体现在法律中的国家意志，依法行政就是用法律为行政背书，作为检验其合法性的标准。
总之，遵循政治决策VS法律执行两分的思路，能够更加准确地回应党政融合改革对行政法理论造成的冲击和挑战。(33) 行政既要向法律负责，还要向政治负责。